L’essor et le déclin de la diplomatie économique
Lors de sa campagne électorale, M. Trump a insisté sur le fait que les sanctions étaient un outil peu efficace par rapport aux droits de douane : il s’est engagé à les utiliser « le moins possible », de peur qu’elles ne tuent le dollar en tant que monnaie mondiale - un résultat aussi grave que de perdre une guerre, selon lui. Ce scepticisme affiché est en contradiction avec le bilan de son mandat. Au cours de son premier mandat, il était heureux d’imposer des sanctions à la Corée du Nord et de les déployer pour exercer une « pression maximale » sur l’Iran. Les volte-face de M. Trump sur les sanctions risquent de susciter des désaccords au cours de son prochain mandat. De nombreuses personnalités qu’il fait entrer dans son administration, comme le sénateur Marco Rubio, candidat au poste de secrétaire d’État, sont des partisans des sanctions. Ils voudront certainement utiliser cette arme majeure de la diplomatie économique américaine contre leurs ennemis. D’autres pourraient craindre d’abuser des sanctions, comme Steven Mnuchin, le secrétaire au Trésor de la première administration de M. Trump. Certains pourraient même être activement hostiles au pouvoir du dollar américain.
La discorde pourrait régner. La capacité de Washington à surveiller de vastes quantités de données financières et à empêcher l’argent et la technologie de tomber entre les mains de ses rivaux pourrait être entravée par des luttes intestines et par la tendance de M. Trump à changer d’avis sur un coup de tête. La politique de sécurité économique des États-Unis est prête à devenir un champ de bataille où les faucons de la Chine, les guerriers des tarifs douaniers, les Wall Streeters et les frères Bitcoin rivalisent pour influencer un président qui élabore sa politique sur la base des conseils de la dernière personne à qui il a parlé.
Les conséquences probables de cette discorde sont clairement exposées dans deux nouveaux ouvrages qui racontent comment Washington en est venu à maîtriser l’art de la coercition économique, et qui examinent comment cette maîtrise pourrait se poursuivre à l’avenir. Dans « Dollars and Dominion », Mary Bridges, journaliste économique devenue historienne, retrace les débuts centenaires de l’empire financier des États-Unis. Dans « Chokepoints », Edward Fishman, qui a travaillé aux départements du Trésor et d’État, célèbre les « technocrates des sanctions » qui ont construit cette maîtrise au cours des deux dernières décennies. Étant donné que Trump considère l’expertise technocratique comme les entraves de l’« État profond », le récit de Bridges pourrait s’avérer plus pertinent dans un avenir proche, lorsque Trump reviendra à une approche plus ancienne et plus primitive de la puissance économique américaine.
Aujourd’hui, comme au début du vingtième siècle, ce pouvoir provient d’une multitude de facteurs. Au cours des deux dernières décennies, les États-Unis se sont dotés d’une force de frappe économique au détriment d’une réflexion sur la meilleure façon de l’utiliser. Les différentes composantes de ce que l’on pourrait appeler « l’État de la sécurité économique », telles que l’Office of Foreign Assets Control du Trésor et le Bureau of Industry and Security du ministère du Commerce, ont parfois du mal à coordonner leur travail et éprouvent des difficultés choquantes à rassembler des informations ou à élaborer une stratégie à long terme. Il n’existe toujours pas de schéma directeur sur la manière dont toutes les composantes devraient s’intégrer.
Le retour de Trump ne fera qu’aggraver ces problèmes. L’État de sécurité économique a besoin de plus de cohérence et de planification, pas moins. Les sanctions et les contrôles à l’exportation comptent parmi les armes les plus puissantes de l’arsenal américain, mais ils sont administrés par une machine bureaucratique dont les rouages sont maintenus par de la salive et du ruban adhésif. Il n’existe pas d’équivalent du Pentagone - un quartier général qui rassemble les efforts du gouvernement américain sous un même toit - pour la sécurité économique.
Si Trump donne suite à sa promesse de mise à l’écart des fonctionnaires, rien ne pourra freiner son appétit de chaos. Selon toute vraisemblance, la nouvelle administration oscillera de manière imprévisible entre des politiques sauvagement incompatibles : remplacement des sanctions et des contrôles à l’exportation par des droits de douane, déploiement de sanctions à grande échelle (même éventuellement contre des alliés), et protection des institutions financières et des crypto-monnaies contre le pouvoir réglementaire des États-Unis. Ce sera un gâchis à court terme et cela affaiblira le pouvoir des États-Unis à long terme, car d’autres pays s’isolent du chaos en évitant le système économique américain autant qu’ils le peuvent.
DES DIFFICULTÉS CROISSANTES
Depuis le 11 septembre, les administrations démocrates et républicaines ont profité de l’omniprésence du dollar américain pour faire des sanctions financières une arme à tout faire. Les banques internationales doivent avoir accès au système de compensation du dollar, qui est contrôlé par les régulateurs américains, pour se transférer des fonds. Cela oblige les banques, même celles qui sont basées à l’étranger, à se conformer aux sanctions financières américaines et aux exigences de déclaration.
Les résultats sont probants. Lorsque l’administration Trump a sanctionné Carrie Lam, chef de l’exécutif de Hong Kong favorable à Pékin, pour violation des droits de l’homme en 2020, même les banques chinoises ont refusé de faire des affaires avec elle. Elle a dû garder des piles d’argent liquide autour de son manoir pour payer ses factures. Lorsqu’en 2024, l’administration Biden a sanctionné des colons israéliens extrémistes pour avoir attaqué ou dépossédé des Palestiniens, les banques israéliennes n’ont eu d’autre choix que de leur couper les vivres, à la fureur et à la consternation du ministre israélien des finances d’extrême-droite. La force des sanctions américaines s’infiltre profondément dans les arrangements financiers internes des alliés comme des adversaires.
Washington a également mis au point d’autres moyens de coercition économique. Au cours du premier mandat de M. Trump, les autorités ont étendu l’influence des États-Unis dans les chaînes d’approvisionnement mondiales en transformant les contrôles à l’exportation, des mesures conçues à l’origine pour empêcher les technologies américaines de tomber entre les mains des armées ennemies, en ersatz de sanctions - une autre façon de nuire à l’économie d’un adversaire. Le président américain Joe Biden a utilisé le même mécanisme pour empêcher l’ensemble des économies chinoise et russe d’accéder à certains semi-conducteurs.
Les dispositifs économiques américains ont perdu de leur mordant.
Les contrôles à l’exportation ont été moins efficaces que ne l’espéraient les autorités américaines, car les chaînes d’approvisionnement sont obscures et donc difficiles à contrôler. Néanmoins, ces mesures et d’autres innovations ont favorisé l’émergence, au sein du gouvernement fédéral américain, d’un État de sécurité économique de plus en plus important, bien que désorganisé. En gérant et en administrant les sanctions, les contrôles à l’exportation et le filtrage des investissements, Washington peut souvent empêcher l’argent et certaines technologies de tomber entre les mains de ses rivaux. D’autres éléments de l’État réglementaire américain apportent également leur contribution, même s’ils n’ont pas de liens formels avec la sécurité nationale. Par exemple, les efforts de la Securities and Exchange Commission pour réglementer les crypto-monnaies ont aidé les départements du Trésor et de la Justice à mettre un monde financier anarchique en conformité avec le droit américain. En conséquence, les terroristes et les États voyous ont désormais plus de mal à contourner les contrôles financiers conventionnels.
Mais la croissance rapide de l’État de sécurité économique américain s’est faite au détriment de la cohérence. Les responsables américains disposent de peu de lignes directrices sur le moment d’utiliser telle ou telle arme économique et de peu de moyens pour s’assurer qu’elles n’interfèrent pas les unes avec les autres. Les sanctions, les contrôles à l’exportation et les autres outils économiques ont perdu de leur mordant parce qu’ils ont été utilisés pour faire toujours plus de choses. Le moment est particulièrement mal choisi pour les dégrader. Les États-Unis se sont engagés dans une vaste réorientation de leurs relations avec l’économie mondiale. Si Washington a autrefois encouragé l’interdépendance économique, il l’arme aujourd’hui ouvertement. Les réglementations nationales et internationales sont de plus en plus imbriquées et essentielles à la sécurité nationale. Si les États-Unis ne peuvent pas façonner les marchés à l’intérieur du pays, ils ne seront pas en mesure de le faire à l’étranger. Les inquiétudes sont encore plus grandes. Dans un monde où les changements technologiques sont rapides, les États-Unis ne peuvent pas considérer leur domination économique comme acquise ou se reposer sur leur primauté. Leurs avantages dans le domaine de l’intelligence artificielle ne compenseront peut-être pas leur défaite dans la course aux technologies énergétiques propres dont dépendront les centres de serveurs d’intelligence artificielle et les appareils électroniques de tous les jours.
La résolution de ces problèmes nécessitera une augmentation considérable des capacités de l’État. Les États-Unis doivent devenir plus adaptatifs en s’améliorant considérablement dans la collecte d’informations, la prise de risques politiques importants et l’ajustement des politiques en fonction des paris qui s’avèrent payants, ce qui est une tâche ardue pour n’importe quelle administration. Ce sera un défi spectaculaire pour Trump, compte tenu de sa difficulté à s’en tenir à des objectifs à long terme et de son hostilité à l’égard des experts et de ce que l’on appelle l’État profond.
LE POUVOIR DES GRATTE-PAPIERS
Le livre de Fishman, très complet, est entièrement consacré à l’expertise, et fait l’apologie des vertus bureaucratiques que la nouvelle administration déteste. Il s’agit d’un hommage de 500 pages aux technocrates des sanctions, aux fonctionnaires souvent ignorés qui ont construit la puissance coercitive de Washington. Après le 11 septembre, les États-Unis ont découvert que la mondialisation économique avait créé des vulnérabilités en matière de sécurité. Les terroristes et autres acteurs malveillants pouvaient s’organiser sur l’internet et envoyer et recevoir de l’argent à travers les frontières sans être repérés.
Au cours des deux décennies suivantes, les administrations républicaines et démocrates successives ont réaffirmé leur influence sur le monde en contrôlant les points d’étranglement des réseaux qui composent le système financier mondial. Par exemple, grâce au réseau SWIFT, une plateforme de communication pour les banques, les autorités américaines peuvent savoir qui envoie de l’argent à qui. La première administration Trump a élargi la portée des contrôles à l’exportation en appliquant la règle des produits directs étrangers, en vertu de laquelle le gouvernement américain peut empêcher la vente non seulement de produits américains, mais aussi de nombreux produits fabriqués à l’aide d’équipements, de technologies et de savoir-faire américains, y compris des semi-conducteurs sophistiqués. Cette règle a d’abord été utilisée pour cibler Huawei, une entreprise chinoise de télécommunications, puis pour réglementer la vente d’un large éventail de produits à la Russie. Enfin, elle a été utilisée pour bloquer l’exportation de certains semi-conducteurs haut de gamme vers la Chine.
Fishman ajoute à cette histoire des détails jusqu’alors inconnus, allant de l’insignifiant (comment un fonctionnaire de l’UE a rempli son bureau d’avions et de trains jouets) au substantiel (comment la secrétaire au Trésor Janet Yellen a été persuadée d’adopter des mesures empêchant la banque centrale de Russie d’accéder à ses réserves de change). Il a le don de s’entretenir avec les personnes parfois obscures chargées de « rédiger le mémo », une pratique qu’il partage avec l’un de ses héros bureaucratiques.
Chokepoints affirme que la sagesse et la prévoyance de ces technocrates des sanctions ont créé les « plans » d’un nouveau type d’ordre mondial dirigé par les États-Unis et leurs alliés. Fishman écrit que la première administration Trump constitue à la fois un « conte d’avertissement » sur la façon dont l’unilatéralisme peut aller trop loin et un exemple de la façon de prendre au sérieux la menace de la Chine. Il constate que la primauté financière et technologique des États-Unis a permis à des « bureaucrates américains et européens peu connus » de restructurer les « relations entre les puissances mondiales. » Le défi pour les États-Unis et leurs alliés est de gérer ces points d’étranglement avec sagesse, en utilisant la guerre économique pour maintenir l’ordre et éviter les guerres civiles aussi longtemps que possible.
D’ores et déjà, Chokepoints ressemble moins à une prescription pour l’avenir qu’à une célébration du passé. La première administration Trump s’est révélée être non pas un récit édifiant, mais un prototype du monde à venir. Il n’y aura pas de nouvel ordre technocratique. Au lieu de fonctionner dans un cosmos prévisible, la politique mondiale sera remodelée par le chaos interne d’une nouvelle administration Trump, qui alimentera le chaos du monde extérieur, alors que les entreprises et les gouvernements tentent de répondre à une superpuissance imprévisible.
L’HOMME PLANIFIE, DIEU SE MOQUE
Si Fishman fait l’éloge des technocrates de l’empire, Bridges explique les limites de leur vision. Son compte rendu indispensable de la préhistoire de l’État de sécurité économique américain affirme que les stratégies de domination des élites ne représentent que la moitié de l’histoire, si tant est qu’elles en représentent la moitié. Comme elle le souligne, les systèmes mondiaux de pouvoir se sont « rarement conformés aux plans de concepteurs lointains ». Il est impossible de comprendre des systèmes économiques complexes en se concentrant sur les fonctionnaires qui les ont planifiés. Il faut plutôt prêter attention aux stratégies des entreprises et des étrangers soumis à ces plans.
Bridges esquisse le processus aléatoire par lequel la domination du dollar américain s’est imposée. Au début du XXe siècle, les États-Unis s’inquiétaient de voir leurs entreprises utiliser le système financier existant, dominé par le Royaume-Uni. Les hommes politiques et les entreprises craignaient que les banques étrangères ne partagent des informations sensibles avec leurs concurrents, ce qui a conduit à la création de la première banque largement multinationale des États-Unis, l’International Banking Corporation.
L’effort de création de l’International Banking Corporation est moins le fruit d’une stratégie cohérente que d’une construction ad hoc, constate l’auteure. Des chefs d’entreprise et des banquiers ont mis en place une infrastructure souple pour permettre aux colonies et aux dépendances des États-Unis d’utiliser le dollar américain, plutôt que la livre sterling, dans leurs transactions. La Société bancaire internationale était elle-même financée par des entreprises privées qui avaient intérêt à ce que les États-Unis dominent le marché. Elle était maladroite, chaotique et égocentrique, plus intéressée à s’aider elle-même qu’à aider l’Oncle Sam. Par hasard autant que par intention, ce « groupe de banquiers américains désorientés », comme le dit Bridges, a contribué à consolider le pouvoir financier mondial des États-Unis, en transformant d’obscurs instruments financiers en une infrastructure pour l’échange de dollars.
Selon Bridges, l’époque actuelle est également marquée par un flux, avec un empire qui s’étiole et un autre qui cherche à s’étendre. Tout comme les États-Unis s’opposaient à la mainmise du Royaume-Uni sur la finance mondiale au début du XXe siècle, la Chine s’oppose aujourd’hui à la puissance américaine et tente de mettre en place ses propres systèmes alternatifs. La nature même de la finance est en train de changer, avec l’émergence de nouvelles technologies telles que les crypto-monnaies et les monnaies numériques des banques centrales. Il est possible que les États-Unis perdent leur primauté technologique, peut-être en perdant la course aux énergies propres. Le dirigeant chinois Xi Jinping redouble d’efforts dans le domaine des technologies physiques telles que les batteries avancées, pariant que la capacité à créer une énergie abondante et sûre est à portée de main.
L’approche de M. Xi pourrait gagner le soutien des gouvernements étrangers. Alors que les États-Unis utilisent des points d’étranglement pour ralentir la progression de leurs adversaires, la Chine progresse dans le domaine des technologies énergétiques propres qu’elle peut vendre à bas prix à d’autres pays. Cependant, la tentative de la Chine de réorienter l’économie mondiale autour d’elle est parfois aussi maladroite que celle des États-Unis il y a un siècle. L’initiative chinoise « la Ceinture et la Route » est moins un plan organisé pour dominer le monde qu’une machine à pelleter des contrats à des entreprises de construction bien connectées. Si cela permet de construire une économie mondiale aux caractéristiques chinoises, ce sera à moitié par accident.
Le livre de Bridges révèle un monde chaotique et imprévisible, dans lequel d’autres pays et des acteurs apparemment mineurs peuvent saper les grands desseins des planificateurs impériaux. La coercition économique des États-Unis ne repose pas seulement sur la primauté du dollar ou le contrôle des semi-conducteurs, mais aussi sur un vaste système interconnecté de banques, d’entreprises et de lois, qui devient de plus en plus complexe. Les outils privilégiés par les technocrates des sanctions perdent de leur utilité à mesure que les entreprises et les adversaires trouvent des moyens de contourner les points d’étranglement contrôlés par les États-Unis et que les adversaires, comme la Chine, construisent leurs propres points d’étranglement. Les oligarques, les trafiquants d’armes et les terroristes échappent aux sanctions grâce aux crypto-monnaies. En 2023, presque autant d’argent a transité par Tether, une crypto-monnaie stable indexée sur le dollar américain, que par les cartes Visa, alimentant ainsi une économie souterraine qui échappe pour l’essentiel au gouvernement américain.
Washington commence à sentir son pouvoir vaciller. Les contrôles à l’exportation, même lorsqu’ils sont renforcés par la règle sur les produits étrangers directs, sont beaucoup moins simples à appliquer que ne l’espérait l’administration Biden. Il n’y a pas d’équivalent à SWIFT qui puisse fournir aux fonctionnaires américains des données sur les chaînes d’approvisionnement, et les entreprises américaines de semi-conducteurs ont été disposées à aller jusqu’à la limite de ce qui est autorisé pour maintenir l’accès au marché chinois. Vers la fin du mandat de M. Biden, les autorités américaines ont commencé à revenir aux sanctions financières lorsqu’elles ont découvert à quel point il était difficile d’appliquer des contrôles à l’exportation sur des produits dont les chaînes d’approvisionnement étaient complexes. De tels problèmes seraient assez difficiles à gérer si les technocrates des sanctions étaient encore aux commandes. Mais s’il est une personne qui n’a aucun penchant pour la technocratie, c’est bien Trump.
LE CHAOS À VENIR
La politique de sécurité économique de la première administration Trump a été une course folle, dans laquelle les personnes liées à la finance et à Wall Street, comme Mnuchin, se sont battues avec les faucons de la Chine, comme le conseiller à la sécurité nationale John Bolton, et les enthousiastes des droits de douane, comme le représentant américain au commerce Robert Lighthizer. Les choses se sont passées - ou ne se sont pas passées - en fonction de qui avait l’oreille du président à tout moment et de qui maîtrisait les arts sombres de la guerre bureaucratique.
Mais dans cette mer de chaos, quelques îlots de stabilité subsistaient. Les échelons les plus profonds du gouvernement ont fonctionné comme ils l’avaient fait dans les administrations républicaines précédentes. Les fonctionnaires de niveau intermédiaire chargés de la sécurité économique ont fait leur travail du mieux qu’ils pouvaient. Ils vivaient dans la crainte qu’un tweet présidentiel inattendu ne modifie complètement les politiques qu’ils étaient censés administrer, mais de nombreux domaines politiques étaient trop ennuyeux et trop techniques pour que Trump s’en préoccupe.
La deuxième administration Trump sera différente. Il y a de nouvelles factions dans le jeu, et le chaos pourrait pénétrer même les niveaux de gouvernement qui ont échappé au premier mandat de Trump en restant relativement indemnes. Les investisseurs en capital-risque et les entrepreneurs en crypto-monnaie qui ont soutenu Trump veulent maintenant toucher leur récompense. Certains d’entre eux ont des convictions politiques surprenantes. Balaji Srinivasan, par exemple, qui a été pressenti pour diriger la Food and Drug Administration de Trump, est l’auteur d’un livre auto-publié attaquant le lien supposé entre la puissance du dollar américain et le « wokisme » du New York Times, qu’il considère comme le produit d’une élite intellectuelle décadente. M. Srinivasan souhaite que l’ordre mondial dirigé par les États-Unis, qu’il considère comme « en déclin », soit balayé par une « Pax Bitcoinica ».
Les adeptes moins philosophiques de la crypto-monnaie veulent simplement bloquer les réglementations gouvernementales qui les empêcheraient de gagner de l’argent. Les vrais croyants et les opportunistes ont été scandalisés lorsque les fonctionnaires du Trésor de Joe Biden ont utilisé des sanctions pour isoler un service de mixage de crypto-monnaies - une entité qui rend plus difficile de savoir où va l’argent - pour avoir blanchi des milliards de dollars pour la Corée du Nord et d’autres malfaiteurs. Aujourd’hui, des juges conservateurs ont bloqué ces sanctions et M. Trump prévoit de nommer des fonctionnaires favorables aux crypto-monnaies qui ne manqueront pas d’essayer de déréglementer le financement des crypto-monnaies. S’ils y parviennent, la sécurité économique des États-Unis se dégradera car il deviendra plus facile pour les gens de contourner le dollar.
Les capital-risqueurs de crypto-monnaies qui ont soutenu Trump veulent maintenant toucher leur récompense.
Les batailles internes ne se limiteront pas à la déréglementation financière. Les faucons traditionnels de la sécurité nationale voudront doubler les sanctions et les contrôles à l’exportation, sans savoir clairement où s’arrêter. Les partisans des droits de douane - un groupe qui comprend actuellement Trump - les appliqueront pour remédier à l’insécurité économique et à tous les autres maux dont souffrent les États-Unis. Ils finiront par découvrir les limites et les coûts des droits de douane, mais probablement pas assez tôt. Les entreprises bien connectées demanderont des mesures plus traditionnelles et plus favorables aux entreprises, combinées à des accords de complaisance et à des exemptions pour elles-mêmes et leurs amis. Les alliances tendues, la politique de palais, les coups de canif dans l’obscurité et les caprices de Trump feront vaciller la politique de sécurité économique.
Le seul domaine dans lequel Trump fait preuve d’une détermination inébranlable est son hostilité à l’égard de l’expertise technique. Les efforts qu’il a promis de déployer pour licencier immédiatement les « acteurs corrompus » de l’appareil de sécurité nationale et de renseignement donneront lieu à des années de poursuites judiciaires. Cependant, même s’ils n’aboutissent pas totalement, ils entraveront la capacité de l’État de sécurité économique à faire avancer les choses. Les fonctionnaires de la sécurité économique qui ont des dizaines d’années d’expérience se demanderont s’ils veulent rester dans un environnement de travail imprévisible.
En effet, tout le monde - entreprises, gouvernements alliés et adversaires - tentera de comprendre ce qui se passe au sein d’une administration chaotique et, si possible, de la façonner. Les alliés s’efforceront de se protéger d’une grande puissance imprévisible qui n’est plus aussi capable d’exercer un contrôle qu’elle le croit. Les entreprises étrangères et nationales et les crypto-capitalistes recâbleront l’infrastructure de l’économie mondiale pour gagner plus d’argent, comme l’ont fait leurs ancêtres au début de l’empire américain, lorsque l’État était sous-développé. Certains pourraient s’emparer de certaines parties de l’administration Trump, en détournant le pouvoir américain à leur avantage. Les adversaires chercheront à capitaliser sur les faiblesses de l’Amérique, ce qui entraînera une désorganisation encore plus grande.
Autrefois, et il n’y a pas si longtemps, les élites américaines pouvaient croire que les technocrates pouvaient ordonner le monde dans leur intérêt, en le rendant sûr et prévisible pour eux. Elles espéraient que le premier mandat de Trump serait une aberration temporaire. Aujourd’hui, il est clair qu’il n’en est rien. Le soleil se couche sur les technocrates des sanctions et, plus généralement, sur la technocratie traditionnelle. La puissance économique américaine en pâtira certainement.