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Les Etats-Unis, tueurs de traités

mardi 23 février 2010

Archives : 8 septembre 2001

Si George W. Bush maintient son rythme moyen d’un traité par mois, il pourrait bien finir son mandat actuel avec plus d’une quarantaine d’accords internationaux tués ou vidés de leur substance : le traité ABM, déjà « une relique du passé » ; le traité d’interdiction complète des essais nucléaires (TICE), qui languit au Sénat sans que le président puisse le tuer ; le traité sur les armes légères, rendu insignifiant ; le protocole sur les armes biologiques ; la Cour pénale internationale ; le protocole de Kyoto sur le réchauffement climatique et les initiatives de l’OCDE contre le blanchiment et les paradis fiscaux.

Le retrait de la délégation américaine de la Conférence des Nations unies sur le racisme, bien que compréhensible, vient confirmer cette tendance.

Plusieurs de ces accords, y compris celui sur les mines antipersonnel, avaient déjà été rejetés du temps de Bill Clinton, ce qui montre bien que des facteurs structurels, et non pas seulement politiques, sont à l’œuvre dans ce désamour de l’Amérique pour le multilatéralisme.

On peut même avancer que, sur le long terme, l’Amérique n’a pas vraiment changé. Au fond, elle n’a jamais été multilatérale au sens européen, elle n’a jamais cédé des pans significatifs de sa liberté de manœuvre ou de sa souveraineté et a toujours dominé les enceintes collectives - ou du moins gardé un droit de veto. Mais le reste du monde a changé. La fin de la guerre froide et l’émergence d’une société civile internationale ont entraîné une prolifération sans précédent des initiatives visant à imposer un règlement multilatéral de tel ou tel problème.

Au cours des derniers mois, de nombreux observateurs européens ont conclu que l’administration Bush était irrémédiablement unilatéraliste, hostile à toute coopération internationale par principe. Mais si l’idéologie de certains républicains a sa place parmi les facteurs de rejet, on ne peut cependant pas nier la logique de la nouvelle administration. Il est irresponsable, et parfois dangereux, d’accepter un mauvais traité. Signer un document inefficace ou insignifiant au seul prétexte que des dizaines de pays ont réussi à se mettre d’accord, au prix, souvent, des objectifs initiaux et du simple bon sens, affaiblit sur le long terme la légitimité des accords multilatéraux.

La question devient donc : pris un par un, ces traités sont-ils bons ?

La réponse est mitigée.
Prenons le cas du protocole sur les armes biologiques : ses dispositions étaient insuffisantes pour empêcher une fraude massive par certains Etats, mais suffisamment sérieuses pour inquiéter certains secrets industriels. Faut-il rappeler que les découvertes de l’UNSCOM en Irak ont mis au jour les insuffisances flagrantes des traités anti-prolifération, y compris ceux comportant des volets de vérification ?

A l’heure où les Européens mettent en avant le multilatéralisme comme moyen principal de lutte contre la prolifération, plutôt que les systèmes antimissiles, il ne faut en aucun cas s’en remettre à des critères au rabais sous prétexte d’obtenir un accord large à tout prix.

Le traité sur les mines antipersonnel :
c’est l’armée américaine qui assure la sécurité de la Corée du Sud, et personne ne souhaite voir cette garantie disparaître. Or les mines représentent une sécurité indispensable pour ces troupes, qu’elles permettent également d’économiser. Ne fallait-il pas offrir ici aux Etats-Unis le statut dérogatoire provisoire qu’ils demandaient ?

Le cas du traité ABM :
La France n’est aucunement opposée par principe aux systèmes antimissiles en tant que tels. Elle développe d’ailleurs des projets de défense de théâtre. Pour des pays comme le Japon, ces systèmes sont largement préférables à l’option nucléaire. Or le traité ABM interdit l’essai en vol de certains systèmes prometteurs, notamment en phase de propulsion, les moins déstabilisateurs. Bush n’a t-il pas raison de chercher à lever les contraintes de ce traité vieux de trente ans ?

Le problème est double, en réalité. D’un côté, si l’Amérique a souvent raison de pointer les insuffisances du multilatéralisme, elle a tort de le faire de manière cavalière et brutale comme c’est le cas depuis l’arrivée de Bush. Le rejet du protocole de Kyoto est un parfait exemple : manque de concertation, justification par des facteurs essentiellement intérieurs, absence totale d’alternative. En agissant ainsi, l’administration Bush abdique son leadership et se résigne à l’isolement au lieu de conduire la communauté internationale vers un monde plus coopératif.

D’autre part, l’Amérique s’obstine à opposer par principe certains traités qui ne lui posent pas de réels dangers ou qui, avec sa participation, pourraient au moins être améliorés : TICE, Cour pénale internationale, Kyoto, armes légères. Elle a tort, en somme, de profiter de sa position de prééminence pour faire passer des considérations intérieures (soutien de la National Rifle Association, pressions des industriels) avant sa mission d’exemple extérieur (freiner le trafic des armes légères en Afrique).

A long terme, cette évolution est inquiétante, pour deux raisons au moins. En agissant ainsi, les Etats-Unis paient un prix moral de plus en plus élevé, comme l’échec à la Commission des droits de l’homme de l’ONU en mai dernier le montre. Son « soft power » s’étiole. Ensuite, le système international, au diapason de sa première puissance, risque de s’orienter vers moins de normes et de contraintes, moins de prévisibilité et donc moins de sécurité.

L’ironie de l’histoire est que le pays qui a le plus d’intérêt à voir se développer le droit au niveau international est celui qui refuse le plus, pour le moment, d’y contribuer.

Philip H. Gordon est directeur du Centre sur les Etats-Unis et la France à la Brookings Institution (Washington).
Justin Vaïsse est historien.

• ARTICLE PARU DANS L’EDITION DU 08.09.01
• LE MONDE

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